白皮书

公共财政数字化：下一代 G2P 支付

2025 年 1 月

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万事达卡政府解决方案

引言：从危机走向抉择关口
对政府的益处：透明、高效、有影响力
对公民的益处：包容、便捷、赋能
增长的催化剂：倍增效应
结论

简介

从危机走向抉择关口

诺贝尔经济学奖得主 Paul Romer 曾明智地指出：“危机是不容错过的机会。”¹新冠疫情造成的动荡和严峻的经济损失迫使政府官员以空前的速度重新评估应急措施。因此，这些迅速且重大的变化显著改善了政府向公民和企业支付款项的方式和基础设施。

在 2020 年 4 月–12 月的 8 个月期间，215 个国家和地区的政府动员起来，为社会保护付款支出约 8,000 亿美元，惠及逾 11 亿人，约占世界人口的 14%。²时至今日，全球超过四分之一的成年人口领取政府补贴。³

尽管疫情带来的健康和经济风险已逐渐消退，但公共部门提升向公民支付效率和效益的必要性却越发凸显。当前，政府面临以更少资源实现更多产出的任务，同时公民对公共部门效能的审视也日益增强。

在评估政府支付数字化的效益与障碍时，应采取全局视角，既要考量效率提升，也要审视支付项目对更广泛经济层面的影响。通过理解数字化支付流如何成为经济倍增因素，我们可以更好地评估其生态系统范围的收益。政府对个人 (G2P) 支付的数字化，从福利到养老金，或工资到退税，不仅为政府和公民带来好处，更为经济增长提供催化剂。⁴

政府对个人 (G2P) 支付

养老金

工资

补助金

福利

退税

补贴

万事达卡政府服务携手政府部门、公共机构、国际组织及金融服务公司，整合我们的全球网络、专业洞察与科技能力，优化政府支付流程。这不仅提升了基本公共服务的供给效率，更拓宽了数字经济的覆盖范围，助力包容性经济发展。

本文分享了我们通过数字 G2P 支付推动更透明、高效和包容治理的愿景。基于万事达卡的行业洞察与全球合作伙伴对未来关键趋势的前瞻，我们致力于展现支付创新如何助力提升政府治理透明度、推动更广泛公民融入数字经济，并有效激发经济活动活力。

为政府带来的好处

透明、高效、有影响力

万事达卡在支持国家、州及地方各级政府对个人支付项目的实践中，揭示了公共部门通过支付数字化在以下三个关键领域可显著受益。数字化 G2P 支付及相关项目可实现下述价值：

更高透明度
提高行政效率
更深远的影响

更高透明度

在低收入国家，向公民、雇员、养老金领取者或受益人发放现金的 G2P（政府对个人）支付项目，更易滋生腐败和欺诈风险。⁵将 G2P 互动数字化，可以让政府提高支付的透明度和可追溯性，降低出现“幽灵”收款人的可能性。

印度一项具有启发性的研究显示，联邦政府历经十年将养老金发放从现金转为数字化支付后，研究人员对该项目的投资回报进行了分析。调查结果显示，内部欺诈和泄露减少了 47%，同时节省了数百万美元的行政开支。⁶研究表明，该数字化项目的前期投入物超所值，同时彰显了数字记录在防范欺诈方面所能发挥的巨大作用。

要求用户在支付终端输入唯一识别码（如芯片密码或先进生物识别技术）的防欺诈技术，有助于提升政府对个人支付项目的透明度。通过加强数字化资格核验与去重处理，管理者能够确保专项资金精准触达目标受益群体，从而杜绝资金浪费。

自2020年起，罗马尼亚欧盟基金部致力于提升行政管理效率并减少资金滥用，其关键举措是将现金与纸质代金券转换为配备芯片密码保护功能的预付卡。⁷该项目主要针对低收入、老年人和无家可归者。尽管该计划是在疫情期间紧急启动的，但其取得的成功已推动罗马尼亚将数字支付能力扩展至其他社会福利受益群体。

如今，预付卡已在罗马尼亚多项社会福利支持计划中得到应用，涵盖为低收入家庭儿童提供学习用品补贴、面向贫困风险人群的食品援助、新生儿补助以及中小学教师专业发展资金发放等领域。⁸罗马尼亚的各种卡计划是一个范例，说明了将福利支付从现金过渡到预付卡如何使行政部门能够有效地跟踪、追踪，并确保公共资金到达最需要的人手中。⁹

生物识别支付将走向何方？

基于生物特征的身份识别技术，相比易泄露的密码，能提供更安全、更可靠的个体身份核验方式。全球范围内，注重安全防护的公民正日益广泛地接受并使用这些技术。万事达卡调研数据显示，74%的全球消费者对生物识别技术持积极态度，预计到2026年该市场规模将突破185亿美元。

在全球多个国家，生物识别支付认证方法（包括指纹、掌纹扫描、面部扫描和虹膜扫描）正在试点，以推动该技术及其应用场景的发展。生物识别技术在G2P（政府对个人）支付领域的应用前景持续拓展，有望为受益人带来更便捷安全的体验，同时助力管理者提升欺诈监测与防范能力。

来源：万事达卡。

此外，土耳其国家邮电局（Posta ve Telgraf Teskilatı AS，简称PTT）亲身见证了数字化如何减少欺诈。该机构正通过预付卡、移动支付解决方案和直接银行转账不断整合数字技术，惠及其月度八百万的受益人。随着该机构将其实体或混合支付方式转变为完全数字化的形式，一条由数字交易记录构成的数据轨迹也随之建立。这反过来又提高了可追溯性和透明度，从而提升了对 Posta ve Telgraf Teskilat AS 这一值得信赖的政府支付发卡机构以及更广泛的土耳其金融生态系统的信任度。¹⁰。

提高行政效率

过去十年，国际组织、机构和学术界对政府支付数字化带来的财政节省和效率提升潜力已有充分记录。¹¹

IMF 研究人员发现，特别是在新兴市场中，将政府支付数字化，可以将 GDP 提升约 0.8% 至 1.1%，每年增收规模达 2200 亿至 3200 亿美元。¹² 全流程数字化基础设施无需分发现金与纸质支票，既节省政务人员办公时间，也方便收款方线上线下任意渠道消费。

例如，在计划启动七年后的 2015 年，美国财政部估计，若依旧为 5300 万笔款项开具纸质支票，政府将产生约 6600 万美元开支。¹³这在美国得到了很好的说明，由美国财政部管理的 Direct Express® 预付借记万事达卡项目计划为数百万受益人提供社会保障、补充安全收入 (SSI) 和其他类型的政府福利支付。¹⁴资金电子化发放，为联邦政府大幅缩减了开支。

Direct Express®

美国联邦福利支付数字化

400 亿美元

2022年通过预付卡发放

1.5 亿美元

每年约为美国人节省

100 万

截至2023年，已有持卡人在智能设备上下载并激活Direct Express® DX℠移动应用

来源：Direct Express® 计划；Direct Express® 每年为美国人节省 1.5 亿美元（The Greensheet）。

将这些支付方式数字化后，英国地方政府得以降低金融处理成本，减少与财务控制相关的费用，并且相较于现金或支票处理提升了效率。¹⁵ 数字化还简化了此前复杂的纸质流程，使跟踪、开展审计以及管理支出变得更容易。在英国，公共部门机构也在部署数字化解决方案，以更低成本提供更优质的 G2P 支付服务。NEPO 为超过 100 家英格兰公共部门机构提供支持，协助其精简面向受益人的政府到个人（G2P）支付流程。

此外，阿根廷是首批运用数字身份技术提升政府对个人（G2P）养老金及福利项目发放效率与精准度的国家之一。该国政府已成功排查出多项政府对个人支付项目中存在的纳入对象偏差问题。根据世界银行的数据，通过数字化和身份验证，政府在八年期间共节省了约3.03亿美元，这大约是世界银行为该项目提供的3800万美元资金的八倍。¹⁶

更深远的影响

最后，数字化使政府能够通过准确地向符合条件的人提供支持，确保资金按既定用途使用，从而产生更大的影响。

通过加强管控、提高精准度与速度，并结合高度定向化的数据洞察，数字化为政府推动和实施特定政策目标提供了契机。随着财政预算日益紧缩，以及公众对政府支出的监督不断加强，数字化“政府向个人”项目以更高效的方式实现更大影响力的能力将变得愈发重要。

支出管控有助于实现特定项目的政策目标，无论是支持小型企业生态系统、实体店铺，还是经济中的特定部分，如文化机构或食品及服务行业。凭借明确的参数设定，这些技术有助于限制资金滥用，并促进跟踪项目目标的实现情况。例如，支出可以被定向引导和筛选，使其用于相关企业，同时也可以在必要时限制现金的获取。此外，还可以通过部署预付卡的 G2P 计划来设定交易限额。

在德国，万事达卡与多个地方政府合作，优化了向包括难民和寻求庇护者在内的困难群体发放社会福利与救助金的方式。此举促成了德国联邦法律的修订，允许难民通过支付卡接收救济金。¹⁷024年，巴伐利亚自由州以及萨克森、北莱茵-威斯特法伦、图林根、梅克伦堡-前波美拉尼亚等州的多个城市启动了试点项目，为难民提供可在零售店和自动售货机使用的预付卡。截至2024年底，已发放支付卡超过12.5万张，并接入了110多家服务机构。¹⁸

该卡的预付功能使各地区政府可灵活地进行资金充值或划拨，相较于现金发放，显著降低了行政管理成本。¹⁹ 然而，最重要的是，这类支出管控机制有效帮助德国公共机构缓解了公众对难民滥用资金的误解，同时为有需要的移民群体提供了精准、及时的支持。

Toka：墨西哥 G2P 支付的变革者

100 万

受益者人数

15 亿美元

每年拨付金额

G2P 支付涵盖奖学金和单身母亲的福利

资料来源：Toka。

在墨西哥，万事达卡合作伙伴及金融解决方案提供商Toka（一家金融科技公司）每年为全国100万受益群体处理约15亿墨西哥比索的G2P支付业务，同样见证了实施管控措施带来的显著成效。通过数字化的G2P支付项目，原本可能用现金进行的非法购买行为得以杜绝，从而使政府能够产生比现金支付更大的影响力。²⁰

当管理部门希望管控并监测政府对个人（G2P）项目的运行成效时，这类管控手段可有效推动资金流向小微企业及各类商户，同时还能输出详实数据，助力研判相关举措的落地效果。

2020年新冠疫情高峰期，英属海峡群岛的泽西岛向岛上10.5万居民发放了万事达卡预付卡，每张卡已预存100英镑。这些资金可用于岛上实体零售店消费，也可通过电话或在线渠道在当地注册企业使用。据报道，该计划为当地经济带来了1000万英镑的乘数效应，惠及超过2000家企业。²¹

另一项在疫情高峰期间于洛杉矶推出的具有影响力的计划——“Angeleno卡”（Angeleno Card），同样彰显了支付数据的力量，它为市政府精准定位最需帮扶群体、定向提供支持提供了关键依据。通过对市民资金使用情况的有力追踪，市政府发现约40%的支付用于食品消费，其次是零售和折扣店，占比约15%。²²

当 G2P 支付实现数字化后，每一笔交易都会留下数字痕迹。这些数据不再是沉睡的档案，而是变成了能够近乎实时反馈项目成效的“仪表盘”。数字支付为我们创造了共同生成洞察的契机，帮助相关机构应对民众行为转变与经济波动。这使得相关机构能够监测和评估项目的执行效果与影响，并可能将成功的项目模式推广至其他地区。

公民福利

包容、便捷、赋能

万事达卡“政府服务”团队的研究证实，在政府将G2P支付数字化的进程中，公民主要在以下三个关键领域获益。这背后体现了我们致力于将更多民众纳入数字经济的坚定承诺：

通往普惠金融的桥梁
提升便利性
经济赋能

通过多种支付方式与基础设施的融合，数字化不仅为管理者释放效能，也为受助者创造了切实价值。

通往普惠金融的桥梁

数字化G2P支付最具有说服力的论据之一，在于其通过推广数字支付接入，为民众带来了可量化的财务收益。在新冠疫情期间进行的调查显示了一个令人鼓舞的趋势 — G2P 支付数字化通过将公民带入正规金融体系或向那些历来被排斥在外的人提供金融工具，为金融普惠创造了一个途径。²³

根据世界银行 2021 年全球 Findex 数据库，在发展中国家，有 8.65亿账户持有人（其中包括 4.23亿女性）是为了接收政府发放的款项，才首次在金融机构开设了账户。²⁴

PromptPay（泰国实时支付系统）是数字化G2P支付推动金融包容性的教科书式案例。它通过“政府支付”作为切入点，成功将大量无银行账户人群拉入了正规金融体系。PromptPay于 2017 年由泰国财政部、泰国央行及泰国银行家协会联合推出。该平台的首个应用场景，正是将公民身份证（ID）与银行账户绑定，用于数字化发放政府向个人（G2P）的支付款项。疫情成为了 PromptPay 普及的强力催化剂。2021 年，泰国政府启动了一项规模达 70 亿美元的 G2P 救助计划，通过该平台向低收入群体（包括农民和非正式工人）发放补贴。这一大规模现金转移支付行动，在危机时刻极大地加速了数字支付在边缘人群中的渗透。截至 2023 年，该平台的注册用户已超过 6,700 万。²⁵

PromptPay：推动泰国普惠金融的扩展

在疫情最严重的时期，45% 的泰国人口通过数字公共服务获得帮助，这些服务包括 G2P 支付和福利服务
2020 年 8 月至 2021 年 8 月期间，平台日均交易量增长超过 100%
截至 2023 年，该平台在超过 7000 万的人口中，有超过 6700 万注册用户

来源：BFA Global；曼谷邮报；CSIS。

提升便利性

除了能让民众获得更多收益、更广泛地接触各类金融工具外，政府对个人（G2P）支付的数字化转型，也为政府提升受助群体满意度创造了条件。

世界银行 G2Px 计划在六个国家开展的定性研究结果表明，G2P 支付的数字化节省了收款人的时间和金钱，包括缩短了取款的等待时间。²⁶通过为受惠群体提供更多选择、减少办事阻碍，政府不仅能拉近与民众的距离、建立信任，还可提升大众数字素养、拓宽数字经济服务覆盖面，切实改善民众生活。

除了提升公民满意度，公共部门工资的数字化支付也可能优化公共服务供给效能，中非共和国的实践便印证了这一点。在2020年之前，该国许多领取公共部门工资的人员不得不长途跋涉，通常需要花费两天时间才能领取工资。这也间接影响了其他公共服务的运行效率。如今，领取数字化工资的公务员因节省了时间，满意度显著提高。²⁷

数字化G2P支付如何为公民带来更大便利

节省时间

降低成本

提供更多灵活性

资料来源：世界银行 G2Px。

经济赋能

数字化G2P支付带来的另一项益处，在于其赋予受助者自主权的能力。数字支付能鼓励个人在金融机构开设首个账户，这有助于提升金融素养、改善储蓄习惯，并最终减少与现金支付相关的“贫困溢价”（即低收入群体因使用现金而承受的额外成本）。

此外，普惠金融咨询小组（CGAP）的相关研究表明：在数字形式的政府对个人（G2P）款项发放项目推进过程中，资金到账后即时取现的比例通常会逐步下降；当工作重心从单纯开通账户，转向充分发挥金融服务的实际效用时，这一趋势会更加明显。²⁸

万事达卡作为成员的“现金与优惠券援助协作网络”（CALP Network），也见证了这一趋势。²⁹ 该网络致力于提升人道主义现金与优惠券援助（CVA）的实效，由90多家在全球范围内提供绝大多数CVA援助的机构组成。CALP 重点引用了一份由“扶贫创新行动”（Innovations for Poverty Action）发布的研究报告，³⁰ 该报告评估了哥伦比亚“增值税补偿”（Compensación del IVA）现金转移支付项目对受益人财务健康的影响。在2020年3月至11月期间，目标人群中移动货币账户的使用率增长了43%，这表明数字金融服务获得了更广泛的接受，其普及程度也得到了提升。³¹

CALP：通过人道主义现金和消费券援助为民众赋能

90多家成员机构，包括联合国机构、各国及国际非政府组织、研究机构、捐助国政府、私营部门以及红十字会与红新月会运动
2022年，全球人道主义现金与优惠券援助（CVA）发放总额达79亿美元，自2015年以来增长了近500%
79 亿美元占国际人道主义援助 (IHA) 的 21%。如果采用 CVA，在可行且适当的情况下，可以占国际人道主义援助 (IHA) 的 30%–50%。

来源：CALP。

此外，世界银行集团与CGAP对赞比亚一项G2P支付计划的2021年分析发现，在支付环节引入“收款人自主选择权”，吸引了更多金融服务机构主动为弱势女性群体提供服务，而这部分人群在该国金融体系中长期处于服务不足的状态。自启动以来，赞比亚社区发展与社会福利部及政府主导的“女童教育与妇女赋能生计”（GEWEL）项目，显著提升了该国超低收入女性群体对金融服务的认知并拓宽了其获取渠道。³²如今，私营部门更积极地参与GEWEL补助金的发放，部分机构还专门开发了面向低收入客户（如GEWEL受助人）的金融产品。³³

数十年来，G2P账户在确保其数字化转变真正惠及受益人方面一直面临挑战。哥伦比亚和赞比亚的例子表明，随着时间的推移，数字化的 G2P 支付不仅有利于政府，也有利于公民。

增长的催化剂

乘数效应

正如本报告详述，数字化G2P支付通过提升效率、增强实效并改善受助者的金融包容性，其直接价值已显而易见。此外，这对政府来说还有更大的好处，提供了增加财政收入和促进其所在经济体发展的机会。

随着通过卡片、数字钱包或电子代金券等技术渠道普及数字化G2P支付，更广泛的经济体也将从中受益。补贴、补助金及社会福利支付等项目的设立初衷，正是为了刺激经济活动、减少贫困并改善社会福利。这些举措减少了现金提取次数，并推动更多数字交易的发生，从而有助于增加中小企业的销售额和收入，并使资金在经济中实现再循环。³⁴

2022 年的一项研究评估了数字支付增加所带来的金融普惠性提高与经济增长之间的关系。研究结果发现，更高的金融普惠性加速了经济增长，在拉丁美洲和加勒比地区约为 0.22%，在中东和北非地区为 0.5%，在北美地区为 0.26%，在南美地区为 0.78%，在撒哈拉以南非洲国家为 0.64%。³⁵

此此外，波士顿咨询集团估计，数字支付的广泛采用预计能为成熟经济体（如美国）带来约1%的GDP增长，对新兴经济体（如阿联酋）则可带来约3%的增长。³⁶ 麦肯锡全球研究院的广泛分析同样指出，企业和政府采用数字金融，有望在十年内将新兴经济体的整体GDP提升6%。³⁷

G2P管理者必须超越数字化的财政优势，更全面地考量这些项目对社会可能产生的变革性影响。数字化 G2P 支付通过确保 G2P 交易透明和可追溯，有助于减少影子经济。这种透明度还可以帮助减少逃税和欺诈行为，从而增加政府收入。通过将 G2P 转向数字化，政府可以打击非法活动，从而加强公共财政实力。由此增加的收入可以再投资于经济，借助乘数效应推动经济实现更稳健的增长。

万事达卡2020年对146个处于不同发展阶段的国家（涵盖发达、新兴、转型、低收入及最不发达国家）的分析揭示了一个明确的相关性：政府通过现金发放福利（G2P）的比例越高，影子经济的规模占比往往也越大。³⁸